Načelniku lakše “riješiti se” vijeća, nego zamjenika

Zakon određuje da u slučaju dužne odsutnosti načelnika zamjenjuje zamjenik, ali načelnik je taj koji je odgovoran za sve što se događa, ne može zamjenika destimulirati ili mu dati otkaz. Zamjenik načelnika ne odgovara za ništa i njegov rad ovisi o tome želi li pomagati načelniku ili ne želi, upozorava Ivana Dević
Nedorečenost zakona koji uređuju izravan izbor gradonačelnika, župana i općinskih načelnika te odnose izravno izabranih dužnosnika s njihovim zamjenicima i predstavničkim tijelima proizvodi niz neujednačenosti u sustavu lokalne samouprave. Nedoumice oko određivanja visine dužnosničkih plaća, raspodjele poslova ili zamjene izvršnog čelnika od strane njegovog zamjenika u izbornoj godini samo su neka od pitanja na koja je zakonodavac propustio odgovoriti u Zakonu o izborima općinskih načelnika, gradonačelnika, župana i gradonačelnika Grada Zagreba i Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi.
U dopisu kojeg je Udruga Općina u RH početkom mjeseca uputila Ministarstvu uprave upozorava se na niz zakonskih manjkavosti te se od Ministarstva očekuje da pripremi izmjene i dopune. Udruga općina za sada od Udruge gradova nije zatražila potporu njihovom zahtjevu.
– Dokument je pravno-tehničke naravi, a ne politički dokument. Riječ je o pitanjima pravnog sustava i nije nam bilo potrebno tražiti podršku Udruge gradova. Uputili smo dopis ministarstvu koje temeljem naših analiza može inicirati zakonske izmjene. Ukazali smo na propuste u pravnom okviru koje gotovo da onemogućuju rad sustava. Jednostavno smo temeljem našeg iskustva ukazali na pravne pogreške. Vlada može uzeti naš dokument kao podlogu za pripremu izmjena i dopuna u pravnom okviru ili se oglušiti i šest mjeseci prije sljedećih lokalnih izbora donositi izmjene na brzinu. Ne kažem da u nekom drugom trenutku Udruga općina neće zatražiti takvu podršku, ali sada nije taj trenutak, obrazložio je Mladen Ivanović, koordinator za Udrugu općina u Republici Hrvatskoj.
Dužnost i sankcija
U tom se dokumentu, među ostalim, ističe kako je jedno od otvorenih pitanja je jesu li gradonačelnici, načelnici i župani koji dužnost obavljaju profesionalno dužni raditi puno radno vrijeme. Upozorava se kako prema postojećem zakonu župan, načelnik i gradonačelnik ne moraju svojem zamjeniku povjeriti niti jednu zadaću zbog čega, kao se navodi, zamjenik može mandat provesti kao „dobro plaćeni fikus”. Također se upozorava i na činjenicu kako župan, načelnik ili gradonačelnik nemaju mogućnost sankcionirati, to jest razriješiti dužnosti zamjenika koji odbije obaviti povjerene mu poslove.
U Udruzi općina traže i da se uredi zajamčeni minimum plaća dužnosnika „kako u situaciji narušenih odnosa izvršnoga i predstavničkog tijela dužnosnici ne bi bili izvrgnuti šikanoznim odlukama predstavničkog tijela”, da se u zakonu propiše da plaće i druga prava lokalnih dužnosnika iz radnog odnosa propisuje predstavničko tijelo, ali i odredi način na koji se spomenuta prava utvrđuju u slučaju da predstavničko tijelo to propusti učiniti. Također se traži da se izrijekom propišu načini prestanka profesionalnog obavljanja dužnosti lokalnih dužnosnika. Ocjenjuju i kako „kod propisivanja prestanka mandata po sili zakona u slučaju osude lokalnog dužnosnika na bezuvjetnu kaznu zatvora dužu od jednog mjeseca nisu obuhvaćene sve situacije u kojima se odgovornost za počinjenje kaznenih djela izravno odražava na obavljanje dužnosti izvršnog čelnika” te se traži da se zakonom utvrdi i mogućnost suspenzije izvršnog čelnika u slučaju, primjerice, njegova pritvaranja, ali i u slučaju nepravomoćne osude za pojedina kaznena djela.
U dokumentu se dodaje i kako se propisivanje referenduma kao jedinog načina prijevremenog razrješenja izvršnog čelnika u slučaju nezadovoljstva njegovim radom, u praksi može, zbog sporosti mehanizma, pokazati kao neučinkovito te se predlaže razmatranje drugih načina prijevremenog razrješenja.
Zemunik – primjer kohabitacije
Nadalje se navodi kako, iako formalno predstavničko tijelo ima „jači položaj od izvršnog čelnika, jer ono može pokrenuti i provesti postupak njegova razrješenja, dok on to isto ne može učiniti predstavničkom tijelu”, izvršni čelnik može „manipulacijom relativno lako isprovocirati raspuštanje predstavničkog tijela” i to propuštanjem predlaganja proračuna ili upornim predlaganjem proračuna s kojim se predstavničko tijelo ne slaže. Iz Udruge općina zbog toga traže da se zakonom uredi odgovornost izvršnih čelnika za učestalo kršenje zakona i drugih propisa, kako bi se na taj način prevenirala mogućnost manipulacije raspuštanjem predstavničkog tijela.
U kojoj mjeri funkcioniranje jedinice lokalne samouprave, u nedostatku adekvatnog zakonskog okvira, leži na osobnim odnosima u slučaju kohabitacije pokazuje promjer Općine Zemunik Donji.
– Ako Vijeće surađuje drukčiji je odnos, nego ako vijeće ne surađuje. Kad je predsjednik Vijeća osoba s kojom se može dogovarati oko dnevnog reda sjednica Vijeća, nikakvih problema nema. Do sada sam se uvijek mogao dogovoriti s predsjednikom Vijeća, a vidjet ćemo što će biti sad kada bude trebalo predložiti proračun za sljedeću godinu. Predsjednik Vijeća je trezvena osoba, ali da je netko drugi možda bi bilo problema, opisuje svoje iskustvo načelnik Općine Zemunik Donji Josip Marušić koji kao HDZ-ovac kohabitira s Vijećem u kojem je na vlasti koalicija HSP-a i HSS-a.
Na izravno pitanje Marušić odgovara kako nema namjeru isprovocirati raspuštanje Vijeća jer, kako dodaje, lokalni izbori Općinu Zemunik koštaju 120.000 kuna. Marušić se slaže sa stavom kako je zakonski loše riješen odnos Vijeća i načelnika pogotovo kad je u pitanju postupak javne nabave pri čemu za veće iznose načelnik treba potporu Vijeća zbog čega se, navodi, produljuje vrijeme realizacije projekata.
– Bilo bi važno da se stvari mogu rješavati brže, a to bi tako bilo kad bi načelnik imao veće ovlasti. Sve je uostalom jasno prema Zakonu o javnoj nabavi, dodaje.
Koji je zamjenik nasljednik?
U dokumentu Udruge općina ističe se i kako je nedorečen Zakon o lokalnoj i područnoj samoupravi prema kojem načelnika, gradonačelnika, odnosno župana, kojem mandat iz bilo kojeg razloga prestane u kalendarskoj godini u kojoj se održavaju redovni izbori, do izbora zamjenjuje zamjenik. U Udruzi se pitaju kako se u jedinicama u kojima postoje dvoje zamjenika treba odrediti koji će od njih obnašati tu dužnosti i po kojim bi kriterijima nasljednik trebao biti izabran.
– Mišljenja smo da o tome ne treba odlučivati odlazeći izvršni čelnik, već primjerenijim smatramo da eventualna „sukcesija” izvršne vlasti bude unaprijed određena, na način da dužnost preuzima prvi navedeni zamjenik na glasačkom listiću, stoji u dopisu.
Pitanje „nasljeđivanja” izravno izabranog dužnosnika u izbornoj godini postaje još kompleksnije ukoliko se radi o jedincima u kojima, poput Zadarske županije, zamjenici izravno izabranog župana ne pripadaju istoj stranci. Ništa manje kompleksna nije situacija u jedinicu u kojoj je jedan od dvojice zamjenika na dopunskim izborima izabran iz redova nacionalne manjine. Hipotetski, Općina Lišane Ostrovičke mogla bi se naći upravo u takvoj situaciji ukoliko bi načelnici Ivani Dević iz bilo kojeg razloga mandat prestao u prvom tromjesečju 2013. godine. Zamjenik načelnice koja je članica HDZ-a je Vlado Nimac iz HSS, a drugi će zamjenik biti pripadnik srpske nacionalne manjine izabran na prosinačkim dopunskim izborima.
Ipak, razrješenje ovog hipotetskog problema, načelnicu muči mnogo manje od nedostatka pročelnika.
Apsurd u Lišanima Ostrovičkim
– Nakon dopunskih izbora, dobit ću drugog zamjenika koji nije sa mnom izabran u paketu i teško je reći kako će biti raditi u takvoj klimi. U Lišanima Ostrovičkim dogodit će se jedna apsurdna situacija da će postojati dvoje zamjenika načelnice, a da nemamo pročelnika zato što Općina nema novca da ga plati. Zbog ovakvih malih općina koje imaju skroman proračun mislim da bi bilo važno da se u zakon unese da izravno izabrani dužnosnici moraju zadovoljavati neke osnovne uvjete kad je u pitanju obrazovanje tako da stanovnici te općine mogu računati s tim da će te osobe znati obavljati posao kojeg su dužni raditi. Zakon određuje da u slučaju dužne odsutnosti načelnika zamjenjuje zamjenik, ali načelnik je taj koji je odgovoran za sve što se događa, ne može zamjenika destimulirati ili mu dati otkaz. Načelnik i zamjenik izabrani su na izborima i temeljem toga ostvaruju radni odnos i imaju prava iz Zakona o radu, poput prava na godišnji odmor i druga, ali kad su u pitanju obveze, onda ne podliježu Zakonu o radu. Zamjenik načelnika ne odgovara za ništa i njegov rad ovisi o tome želi li pomagati načelniku ili ne želi, ističe Dević.
Pitanje predizbornog “nasljeđivanja” načelnika u situaciji u kojoj postoji jedan zamjenik koji je s načelnikom izabran u paketu, dakle, ne potpuno izravno, ali od strane ukupnog biračkog tijela i drugi koji je izabran izravno, ali od stranke samo dijela biračkog tijela na dopunskim izborima, nije osobito zaokupilo ni Udrugu općina.
– Ono što smo napisali u dopisu Ministarstvu uprave rezultat je praćenja situacije u zadnjih godinu dana. U tom se dokumentu ne bavimo manjinskim pitanjima, jer nismo ni razmatrali pravni okvir s tog aspekta. Naši su prijedlozi nastali temeljem analize stvarnih, praktičnih situacija gdje se ističe nedostatak mehanizam kontrole izvršnog čelnika, kazao je Mladen Ivanović, koordinator za Udruge općina u Republici Hrvatskoj.
Tko određuje visinu plaće?
U praksi imamo tri različita modela kojima se određuje plaća izravni izabranog dužnosnika; slučajeve u kojima je plaću načelnika odredilo predstavničko tijelo, u kojima je to učinio pročelnik i treći gdje je svoju plaću odredio sam načelnik. U takvoj je situaciji teško govoriti o sustavu lokalne samouprave, ističe Ivanović.
– Plaće je odredilo ovo Općinsko vijeće. Vijeće u prošlom sazivu nije bilo odredilo plaće načelniku i zamjeniku u prošlom mandatu jer je načelnik bio umirovljenik, pa je primao naknadu, a zamjenik nije aktivirao svoj mandat. Nisam zato da predstavničko tijelo bude tijelo koje načelniku određuje plaću, jer onda plaćanje rada načelnika, a gledam po sebi koja radim i po 18 i 20 sati dnevno i obnavljam sve poslove budući da nas je u Općini samo troje, ovisi o simpatijama Vijeća prema načelniku. U prijedlogu Udruge općina stoji da je potrebno odrediti minimalnu i maksimalnu plaću načelnika, a nigdje ne stoji da bi plaća načelnika, kao je to i u poslovnom sektor uostalom, trebala ovisiti i o koeficijentu koji proizlazi i iz njegove stručne spreme. To bi potaklo mlade da se obrazuju, a ako smo već zemlja znanja, možda bi tada i načelnik sa srednjom stručnom spremom osjetio poriv da se dodatno obrazuje i stekne visoku stručnu spremu budući da bi mu i plaća bila veća, smatra načelnica Lišana Ostrovičkih Ivana Dević.
Za razliku od Općine Lišane Ostrovičke, sadašnji sazivi Gradskog vijeća grada Zadra i Županijske skupštine Zadarske županije nije donosio odluke o plaći izravno izabranih dužnosnika.
– Sadašnji gradonačelnik je nastavio primati plaću čiju je visinu odredilo bivše Poglavarstvo. Dakle, nije došlo do promjene koeficijenata. Odlukom sadašnjeg gradonačelnika, a sukladno Pravilniku, privremeno je smanjena osnovica plaće za 10 posto svim zaposlenicima gradske uprave, uključivši i gradonačelnika, pojasnila je Ivana Dadić, stručna suradnica za informiranje i odnose s građanstvom.
Skupština Zadarske županije o plaćama dužnosnika odluku tek treba donijeti, budući da je župan Stipe Zrilić Skupštini na donošenje ovog tjedna uputio Prijedlog Odluke o plaćama i pravima dužnosnika, a u međuvremenu župan i njegovi zamjenici naslijedili su prošlomandatna primanja.
Zakon o plaćama dogodine
Pitanje plaća lokalnih dužnosnika trebalo bi se riješiti donošenjem Zakona o plaćama u lokalnoj i regionalnoj samoupravi. Prema prijedlogu ovog zakona, kakav je u saborsku proceduru otišao u prvo čitanje, koeficijenti za obračun plaća lokalnih dužnosnika bili bi jednaki koeficijentima za obračun plaća državnih dužnosnika, dok bi u slučaju naknada dužnosnicima koji dužnost ne obavljaju kao zaposlenici, visinu iznosa određivalo predstavničko tijelo.
– Prijedlog Zakona o plaćama u lokalnoj i regionalnoj samoupravi bio je u prvom čitanju, ali je utvrđeno da ima nedostataka i sada se dorađuje u Ministarstvu uprave, kazala je Nevenka Marinović, članica saborskog Odbora za lokalnu i područnu (regionalnu) samoupravu, koja procjenjuje kako bi se u drugom saborskom čitanju zakon mogao naći u prvom kvartalu 2010. godine.
 
— Slika
Pitanje plaća lokalnih dužnosnika trebalo bi se riješiti donošenjem Zakona o plaćama u lokalnoj i regionalnoj samoupravi
Adam VIDAS